对十二届全国人大三次会议第0401号议案的答复

来源: 国家测绘地理信息局办公室      时间: 2015-11-02 15:39


对中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第三次会议霍金花等32名代表提出的《关于测绘法修改的议案》,我局经认真研究,提出意见如下:

一、修订《测绘法》的现实需求十分迫切

《中华人民共和国测绘法》(以下简称《测绘法》)于1992年12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会第29次会议审议通过,2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过修订。修订后,进一步促进了测绘地理信息事业健康发展,有力提升了测绘地理信息服务保障能力和水平。

近年来,我国经济社会持续快速发展,测绘科技水平不断提升,人民群众对地理信息的需求日益增长,测绘地理信息工作进入新时期、新阶段,出现了许多新情况、新问题,中央领导对此高度重视,亟待进行修改。

(一)中央领导对测绘地理信息工作提出了新要求

习近平总书记多次对测绘地理信息工作作出重要批示。李克强总理2011年视察中国测绘创新基地并发表重要讲话,指出测绘地理信息是经济活动的重要基础;是全面提升信息化水平的重要条件;是加快转变经济发展方式的重要支撑;是战略性新兴产业的重要内容;是维护国家安全利益的重要保障。张高丽副总理亲自担任第一次全国地理国情普查领导小组组长,对普查工作作出具体部署和要求。中央领导的批示中,多次强调要完善法律,统筹规划,加快发展测绘事业和地理信息产业。

(二)地理信息安全隐患危害国家安全

地理信息是国家重要的基础性、战略性资源,直接关系国家主权、安全和利益。随着卫星定位、遥感技术快速发展,测绘技术与信息技术、网络技术高度融合,地理信息日益呈现高精度、易采集、易传输等特点。应用越来越广泛的卫星导航定位基准站,在为用户提供实时、高精度、高可靠性定位服务的同时,也获取了大量空间数据和高精度位置信息。基准站本身的精确位置坐标和获取的观测数据一旦泄露,对国家安全和利益将造成难以挽回的损失。地理信息安全隐患的显著增加,使监管面临严峻挑战,现行《测绘法》对地理信息安全的规定,存在着针对性不够强、制度不够健全、措施不够有力的问题,急需修订。

(三)开展地理国情监测工作需要法律支撑

按照国务院部署开展的全国第一次地理国情普查,是一项重大的国情国力调查,是全面获取地理国情信息的重要手段,是掌握地表自然、生态和人类活动基本情况、加强自然资产管理的基础性工作。张高丽副总理指出,在开展普查工作的同时,要充分利用普查获取的最新数据,及时开展地理国情监测工作,为国家和地方重大战略、重大工程的实施提供保障,为国家和地方开展经济、农业、人口、国土、水利等方面的普查调查工作提供支持。现行《测绘法》在加强地理国情监测方面存在法律空白,不利于此项工作的开展。

(四)地理信息产业发展需要依法加强监督管理

近年来,地理信息产业逐步形成,市场繁荣发展,测绘地理信息主体、服务内容、服务对象、投资模式、数据保有者均发生变化,应用服务更加广泛,给依法进行监督管理带来困难,地理信息安全面临严峻挑战。《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》(国办发〔2014〕2号)明确要求规范市场秩序,营造良好发展环境。现行《测绘法》对地理信息市场、地理信息安全监督管理的规定较弱,缺乏事中事后监管手段,无法及时有效处理地理信息市场违法违规行为,需要修订。

二、《测绘法》修订时机基本成熟

我局自2011年启动《测绘法》修订工作。2012年至2015年,《测绘法》修订连续列入国务院立法计划,我局组织开展了大量前期准备工作。2015年列入全国人大常委会立法计划。

2014年下半年以来,我局根据中央要求,重新制定《测绘法》修订工作方案,明确修订重点,成立了由局长担任组长的修订领导小组,组成了修订组负责具体修订工作。在考察调研、征求意见、专题研究论证、召开座谈会、收集研究国内外相关资料等工作基础上,形成《测绘法》修正案草案(初稿)。

2015年1月,《测绘法》修正案草案(征求意见稿)印发中央、国务院、军队的35个部门,31个省级测绘地理信息行政主管部门,部分行业单位以及测绘地理信息院士、专家征求意见。对收到的反馈意见进行了汇总归纳梳理,形成反馈意见404条。2月,我局召开《测绘法》修订专家论证会,邀请有关院士以及国务院有关部门、军队、省级测绘地理信息行政主管部门、学会协会、测绘地理信息企业共27位专家,对《测绘法》修正案草案(征求意见稿)进行论证;此外,还分别召开了卫星导航定位基准站专章等针对不同具体内容的论证会。3月,按照《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39号)要求,召开了新设卫星导航定位基准站建站审批行政许可论证会,邀请测绘、地震、气象、交通、中科院等10家管理相对人,听取意见。修订组对各方面意见进行了深入研究,根据意见对《测绘法》修正案草案反复修改。期间,我局向全国人大法工委、环资委有关部门、中编办有关部门、国务院法制办有关部门就《测绘法》修订做了汇报。目前,《测绘法》修正案草案(送审稿)已经报送国务院。

三、《测绘法》修订的重点内容

围绕中央领导关注的重点内容和测绘地理信息工作的实际需要,此次《测绘法》修订重点考虑修订以下内容:

(一)关于卫星导航定位

卫星导航定位是近年来快速发展的测绘高新技术,它的广泛应用满足了我国各项建设对高精度地理空间数据的需求。卫星导航定位基准站是国家重要的空间基础设施,当前基准站存在无序建设、统筹规划不够,软硬件过度依赖进口,数据使用不规范,没有针对性管理措施等问题。卫星导航定位基准站具有定位的基本功能,其处理的数据可以用于精确定位,如在测绘、地震、交通、气象预报等领域。通过卫星导航定位基准站获取的大量空间数据和高精度位置信息,若不妥善管理,将给国家安全带来严重潜在风险和安全隐患。中央领导对此高度关注,多次批示要通过完善法规加以解决。因此,修正案草案(送审稿)专设一章“第三章卫星导航定位”,一是明确卫星导航定位基准站的内涵、定义和管理职责;二是规定卫星导航定位基准站建站必须经过审批,明确了审批条件和审批部门;三是明确卫星导航定位基准站数据管理制度;四是明确测绘地理信息行政主管部门建立全国卫星导航定位基准服务系统并提供服务的职责和义务;五是建立推动国产卫星应用制度。通过对卫星导航定位基准站的建设、运行、数据发布等作出规定,以维护国家安全。

(二)关于地理国情监测

2013年,国务院印发《关于开展第一次全国地理国情普查的通知》(国发〔2013〕9号),开展新中国成立以来的第一次全国地理国情普查,是新形势下国务院作出的一项重要决定。张高丽副总理亲自担任第一次全国地理国情普查领导小组组长,并指出,地理国情是重要的基本国情,地理国情普查,是了解国情、把握国势、制定国策的重要基础性工作。张高丽副总理同时要求,在地理国情普查基础上,建立地理国情监测及其统计分析、审核发布制度,形成反映自然资源、生态环境和人文要素的空间分布及相互关系的地理国情普查系列成果,为常态化开展地理国情监测工作奠定基础,进一步提高地理国情信息为政府、企业和公众服务的能力,满足经济社会发展的需求。为进一步推动地理国情监测工作,使之法律化、常态化,修正案草案(送审稿)增设一章“第五章地理国情监测”,建立地理国情监测制度,同时规定每10年开展一次地理国情普查;明确地理国情监测的职责分工;规定地理国情监测成果应当统一公布、严格管理、规范使用。

(三)关于监督管理

近年来,在地理信息产业发展、市场繁荣的同时,市场违法行为屡禁不止,非法获取、提供、买卖以及互联网传播、发布涉密地理信息的案件时有发生,涉密地理信息保管不当造成的安全隐患突出,主管部门的监督管理面临严峻挑战。按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“依法惩处各类违法行为”的要求,需要进一步补充完善监督管理措施,依法治理。修正案草案(送审稿)增设一章“第十章监督管理”,一是建立地理信息的联合安全监管机制,规定各部门相互配合,确保地理信息安全;二是建立涉密地理信息登记制度,规定涉密地理信息生产、使用单位应当对涉密地理信息提供、使用情况进行登记并长期保存;三是建立测绘外业活动的在线报告制度,实行网络监管;四是建立测绘地理信息市场的信用体系,促进测绘单位的诚信自律;五是强化监督检查措施,解决执法手段缺乏问题。在监督管理的具体措施中,着重加强对市场、企业的事中事后监管,采取登记、网络报告等方式,不增加行政审批,不增加企业负担。

(四)关于行政许可

为贯彻落实党的十八大有关深化行政审批制度改革的精神,推进职能转变,在《测绘法》修订中,坚持尽可能取消下放现有行政审批项目,同时严格控制新设行政许可。取消下放共3项,分别是取消基础测绘规划备案、采用国际坐标系统审批,下放永久性测量标志拆迁审批,修正案草案(送审稿)对涉及的条款进行了修改。在新设行政许可方面,《行政许可法》第十二条规定,“下列事项可以设定行政许可:(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;……”鉴于卫星导航定位基准站直接涉及国家安全,根据监管的需要,新设了卫星导航定位基准站建站审批。

我局严格按照《行政许可法》和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39号),深入调查研究,开展新设行政许可合法性、必要性和合理性论证。一是在《测绘法》修订专家论证会上,专门听取对该新设行政许可的意见、进行论证,还召开了卫星导航定位基准站管理相对人论证会;二是通过征求意见稿,广泛征求各部门的意见;三是对新设行政许可的合法性、必要性、合理性进行了研究,形成专门的论证报告。经研究论证,基准站建设属于直接涉及国家安全的事项,通过现有管理手段和措施或者事前备案都无法达到确保国家安全的要求,拟设立建站审批,明确审批条件和程序,加强监管。

(五)关于地理信息服务共享

2014年《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》(国办发〔2014〕2号)明确要求,促进地理信息产业发展要“坚持规范监管与广泛应用相结合”,要“在维护国家安全的前提下,积极推进地理信息公共服务平台建设,促进地理信息高效、广泛利用”,并要求建立健全政府部门间地理信息资源共建共享机制,明确共建共享的内容、方式和责任,统筹协调地理信息获取分工、更新和共享工作,在切实保障政府部门应用需求的前提下,避免重复建设和资源浪费。当前,测绘地理信息主管部门大力推动地理信息服务平台建设,为中办、国办、公安、水利、海关、邮政等部门提供了高效服务,在抢险救灾等急难险重工作中发挥了重要作用。为此,修正案草案(送审稿)增加一条,明确规定,建设全国统一的地理信息公共服务平台,实行分级管理,提供地理信息的共享和服务。测绘航空航天遥感影像涉及国家安全,实行统筹规划,可以避免影像的无序获取,减少财政资金的重复浪费,同时有利于统一影像处理标准,为共享奠定基础。部分省已经对航空航天遥感影像实行了统筹管理,取得了很好的效果和经验。为此,修正案草案(送审稿)增加了测绘航空航天遥感影像统筹管理制度,规定财政投资的测绘航空航天遥感影像的获取、处理与分发服务,统一组织实施。

(六)其他有关问题

一是关于应急测绘。在应对突发事件和自然灾害中,测绘地理信息起到了先行保障作用。近年来汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等灾害,测绘地理信息为抗震和救灾提供了有力的地理信息保障服务,但也显现出缺乏应急测绘协调机制,应急队伍装备、机动性差等问题。修正案草案(送审稿)增加应急测绘保障制度,以切实提高测绘应急保障服务能力。

二是关于法律责任。在测绘执法实际工作中,普遍反映《测绘法》处罚力度不够,罚款数额较低,对违法行为起不到惩罚和震慑作用。修正案草案(送审稿)修改了法律责任条款,加大了处罚的力度。

四、建议进一步加快《测绘法》修订进程

在新的历史条件下,为全面推进依法行政,加强法治政府建设,推动我国测绘地理信息事业健康快速发展,我局赞同霍金花等代表的议案,建议进一步加快推进《测绘法》修订工作,增加、补充、完善相关规定,从而对不断变化的经济社会发展需求作出积极回应,为我国测绘地理信息事业的健康发展提供更加坚实的法制保障,让测绘地理信息工作更好地为我国经济社会发展提供更高水平的保障服务。

                                                      2015年6月26日

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